La relation directe entre terrains agricoles et politique agricole commune de l’UE

 

 

(Attila Szocs – Ecoruralis)

Juin 2021

 

 

On pourrait se demander : pourquoi déployer de grands efforts pour maintenir le paysage agricole vivant, diversifié et dynamique, tant sur le plan social qu’environnemental ? Tout commence quand on prend conscience que la terre n’est pas une simple marchandise. Il ne s’agit pas seulement d’un actif financier, mais, avant tout, d’une ressource naturelle limitée. Au cours de la dernière décennie, cette ressource naturelle s’est concentrée et appauvrie de manière exponentielle, tant en quantité qu’en qualité. Il reste à comprendre que la terre est un territoire vivant doté de fortes fonctions sociales, culturelles, environnementales et économiques, et qu’elle est également une pièce essentielle du puzzle lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre la transition vers une nouvelle génération d’agriculteur·rice·s qui soit régénératrice sur le plan écologique. À l’heure où la population agricole vieillissante de l’Union européenne (UE) est sur le point de quitter massivement l’agriculture, il est indispensable de garantir l’accès à la terre pour la prochaine génération de paysan·ne·s, de petit·e·s agriculteur·rice·s et de travailleurs ruraux. Ce n’est qu’ainsi que nous parviendrons à la souveraineté alimentaire dans les régions européennes.

 

En outre, la terre doit être considérée comme un bien commun ou comme un territoire au cœur de nos sociétés qui préserve les écosystèmes et la biodiversité cultivée, et qui doit être protégé. Le droit et l’accès à la terre sont donc cruciaux dans la préservation des droits humains – ce fait a été reconnu dans de plus en plus d’instruments internationaux, qui soulignent que les questions foncières sont transversales et pertinentes dans chaque pays de l’UE.

 

 

Comment la politique agricole commune contrôle-t-elle la concentration foncière

 

L’UE prétend n’avoir aucune autorité directe et clairement énoncée sur l’utilisation des terres. Cependant, les politiques européennes ont un impact significatif sur les terres agricoles. La politique agricole commune (PAC) a pour objectif officiel d’encourager l’agriculture familiale et d’augmenter les revenus des travailleur·euse·s agricoles, mais la manière dont elle est mise en œuvre – notamment le fait que les subventions soient liées au nombre d’hectares exploités – accélère la concentration foncière et affecte le prix des terres.

 

La PAC, plus gros poste budgétaire de l’UE depuis sa création (environ 30 % du budget total de l’UE), a eu un impact particulièrement notable sur la concentration foncière au sein de l’Union européenne.  En effet, la formule de l’aide à l’hectare encourage les riches agriculteur·rice·s à adopter une stratégie de concentration des fonds et à développer un état d’esprit expansionniste.

 

Par conséquent, la concentration foncière est proportionnelle à la concentration des subventions entre les mains d’exploitations toujours moins nombreuses et plus grandes. Les paiements actuels, basés sur la superficie, profitent aux grand·e·s producteur·rice·s de produits de base, ce qui fait grimper le prix des terres, encourage la concentration foncière et rend l’accès aux terres plus difficile pour les nouveaux entrants. En 2016, 6,9 % des fermes de l’UE avaient une taille égale ou supérieure à 50 ha, mais couvraient à elles seules les deux tiers (68,2 %) de la surface agricole utile (SAU) de l’UE.

 

L’augmentation de la concentration et des inégalités foncières a particulièrement affecté les petites fermes européennes. L’UE a perdu 4,2 millions de fermes (un quart) dans tous les États membres entre 2005 et 2016, dont environ 85 % étaient des fermes de moins de 5 ha.

 

Une ferme recevant des paiements élevés de l’UE a plus de chances de se développer qu’une ferme disposant de moyens financiers plus maigres. Il a été démontré que le régime de paiement unique à la surface (RPUS) et le régime de paiement unique (RPU) favorisent tous deux la concentration foncière en offrant aux grand·e·s producteur·rice·s une plus grande capacité financière et un capital excédentaire pour l’achat de terres, et en incitant les entreprises agricoles à acquérir de plus grandes superficies.

 

La logique du paiement à l’hectare crée une boucle de rétroaction positive puisque la concentration foncière entraîne à son tour une concentration des aides. Si les raisons de la concentration foncière et de l’accaparement foncier sont multiples et parfois liées aux contextes locaux (par exemple, les programmes de remembrement dans les pays d’Europe de l’Est, la corruption, les investissements non agricoles, l’urbanisation, l’énergie verte, etc.), l’impact du modèle de paiement à l’hectare ne doit pas être sous-estimé. Cette tendance à l’expansion de la taille des fermes est l’objectif politique qu’a déclaré la DG AGRI, qui considère qu’il s’agit d’un processus d’ajustement structurel voulu et nécessaire induit par la PAC.

 

 

La concentration foncière amène à une concentration des aides de la PAC

 

Ceci est sous-tendu par une compréhension particulière de qui est un·e agriculteur·rice viable et « actif·ve » (ou « véritable agriculteur·rice » comme on l’appellera dans la nouvelle PAC) et donc éligible et méritant de recevoir des aides. À l’heure actuelle, de nombreuses fermes européennes sont tout simplement trop petites pour avoir accès aux paiements de la PAC, ce qui souligne l’orientation de la PAC vers l’agriculture industrielle. Cette orientation entraîne une concentration foncière et exclut les petit·e·s producteur·rice·s alimentaires et les paysan·ne·s qui seront essentiel·le·s pour atteindre les objectifs de la stratégie « De la ferme à table ». Les petites fermes ne devraient pas être exclues de l’éligibilité aux aides directes, mais devraient être prioritaires en raison des services sociaux et écosystémiques qu’elles fournissent.

 

À ce jour, l’agriculture à petite échelle reste le pilier des systèmes alimentaires et agricoles européens et c’est cette agriculture qui a le plus besoin des subventions agricoles de l’UE, mais le soutien de la PAC finit par être largement concentré dans les mains des grandes entreprises. Il est clair que la PAC doit faire l’objet d’une réforme radicale, passant d’un cadre politique axé sur l’exportation à un cadre axé sur les petites et moyennes fermes résistantes à la crise, ainsi que sur des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement.

 

En moyenne dans l’UE aujourd’hui, 80% des paiements directs vont à seulement 20% des bénéficiaires, avec des niveaux de concentration encore plus élevés dans plusieurs pays. Ce chiffre est de 94 % en Slovaquie, 89 % en République tchèque, 85 % en Hongrie et 84 % en Roumanie.  En tout, plus de 30 % du montant total des aides directes sont versées à seulement 131 000 des 6,7 millions d’exploitations agricoles de l’UE (soit 1,95 %).

 

À ce jour, les fermes de 100 hectares ou plus ne représentent que 3 % des fermes de l’UE, mais couvrent 52 % de la surface agricole utilisée de l’UE. Entre 2003 et 2013, 96 % des fermes qui ont disparu faisaient moins de 10 hectares et aujourd’hui, deux tiers des exploitations – celles classées petites ou moyennes – ne couvrent que 11 % des terres. Cette tendance est d’autant plus forte dans les États membres qui ont rejoint l’UE en 2004 ou 2007. Lorsque les paiements directs de la PAC ont été introduits dans ces pays, les prix des loyers et des terres ont augmenté, tout comme la taille des fermes. C’est notamment le cas en Bulgarie, où le prix des terres a augmenté de 175 % entre 2006 et 2014 et où la taille moyenne des grandes exploitations est de 671 hectares, contre 300 hectares dans l’UE.

 

Ainsi, une future PAC doit réorienter les paiements de base basés sur la taille de l’exploitation en hectares pour donner la priorité aux petites et moyennes fermes, ainsi qu’aux jeunes agriculteurs et aux nouveaux arrivants, les paiements étant conditionnés à l’obtention de résultats environnementaux et sociaux positifs, notamment le nombre d’agriculteur·rice·s employés. Pour ce faire, les paiements directs annuels devraient être plafonnés et il devrait y avoir une réduction progressive des paiements pour les grandes exploitations jusqu’à ce que le système des paiements non ciblés basés sur la superficie soit complètement modifié.

 

 

L’accès à la terre des nouveaux entrants et la PAC

 

L’évaluation du CESE sur la PAC et sur le renouvellement des générations a identifié plusieurs défis, y compris pour les jeunes agriculteurs et les nouveaux arrivants. Le principal obstacle pour les jeunes agriculteurs reste la disponibilité de terres à acheter ou à louer. Dans la PAC réformée, cependant, l’accès à la terre par le biais du marché reste le seul outil prévu pour construire de nouvelles fermes ou soutenir les plus petites. Ainsi, de nombreuses autres possibilités d’accès à la terre, qu’il s’agisse de mettre des terres communautaires à la disposition des jeunes agriculteur·rice·s ou de développer des politiques visant à freiner la spéculation foncière, ne sont pas envisagées dans le cadre de la PAC, malgré leur pertinence évidente pour l’agriculture européenne et les neuf objectifs de la PAC.

 

De même, les innovations sociales visant à soutenir les nouveaux entrants et l’accès à la terre, les droits de préemption pour les agriculteur·ice·s agroécologiques, la création d’un Observatoire européen des terres, l’écologisation réelle de la PAC et l’égalité des sexes dans l’agriculture pourraient tous être mieux facilités par une répartition plus équitable des dépenses de la PAC.

 

Bien que les objectifs et les buts décrits dans le Pacte vert pour l’Europe, la stratégie « De la ferme à la table » et la PAC soient encourageants et ambitieux, la politique foncière – qui contrôle quelles terres, comment sont-elles utilisées, pendant combien de temps, à quelles fins et au profit de qui – sera déterminante pour le succès global de ces initiatives.

 

 

Pour une PAC plus juste

 

Comme le souligne le rapport, intitulé Les racines de la résilience : Politique foncière pour une transition agroécologique en Europe, les décideurs politiques doivent intégrer les demandes de longue date des organisations paysannes et de la société civile en matière de politique foncière, ainsi que les recommandations du Parlement européen en la matière. Cela permettra d’assurer l’accès à la terre pour les petits agriculteur·rice·s et les paysan·ne·s, de garantir la transparence des transactions foncières et de s’attaquer aux causes systémiques de l’accaparement foncier et de la concentration foncière. Les paiements de base de la PAC liés à la taille de la ferme doivent être réorientés pour donner la priorité aux petites et moyennes exploitations, ainsi qu’aux jeunes agriculteurs et aux nouveaux arrivants, par le biais de paiements plafonnés et redistributifs.

 

Par ailleurs, les éco-régimes – aide versée aux agriculteur·rice·s qui respectent des critères écologiques au-delà des minimums légaux – semblent moins ambitieux que prévu. Premièrement, ils devraient être obligatoires dans tous les États membres et non considérés comme volontaires pour les agriculteurs. Ensuite, ils ne représenteront que 20 à 30 % de l’aide directe que les États membres reçoivent de l’UE, soit autant ou moins que les mesures actuelles de verdissement de la PAC (30 %). En outre, les éco-systèmes devraient s’attacher à permettre aux agriculteurs et aux États membres de choisir des pratiques spécifiques sans exiger des fermes qu’elles convertissent leur système de production. Cela implique le risque que les grandes exploitations disposant de solides ressources financières soient plus à même de réaliser les investissements nécessaires, tandis que les petites et moyennes exploitations pourraient être exclues.

 

Un modèle de souveraineté alimentaire, d’agriculture agroécologique et de gestion équitable des terres doit être intégré dans le Pacte vert pour l’Europe et la stratégie « De la ferme à la table », parallèlement à la PAC. Cela implique de s’écarter de la négociation d’accords de libre-échange qui portent préjudice à la planète et aux producteur·rice·s d’aliments durables du monde entier. Il faut également mettre en œuvre des outils et une législation au niveau européen, tels qu’un observatoire foncier européen, une directive foncière européenne et un groupe de travail de haut niveau ou une initiative permanente de dialogue civil pour évaluer l’impact des politiques foncières et informer l’élaboration des politiques futures. Cela donnera le ton et encouragera les États membres à développer une politique foncière nationale et régionale qui facilite l’accès démocratique et transparent aux terres pour l’agroécologie.